우리나라 각 지방자치단체는 조례를 통해 살림살이를 꾸려가고 있다. 지자체의 자치입법권 확대는 지방분권 강화를 위한 주요한 수단이자 전제조건이라는 점에서 중요하다. 하지만 각 지역 주민의 기대에 부흥할 만큼의 입법 성과를 낸다고 보기는 어렵다는 지적이 여전하다.
국회 입법조사처가 지난달 내놓은 ‘지방자치단체 조례 현황과 시사점’에 따르면 지자체가 보유한 조례의 규모는 지속적으로 증가하는 추세다. 제1회 전국동시지방선거가 치러진 1995년 전국에는 총 3만358건의 조례가 있었다. 지난해에는 총 7만5708건으로 약 149%가 증가했다.
그 내용을 세세히 살펴보면 문제는 드러난다. 조례안은 지방자치법 제66조에 따라 지방자치단체장이나 지방의원이 발의할 수 있다. 법에 따라 2007년부터 11년 발의된 상황을 보면 광역의회에서의 의원발의 비중은 높아졌다. 광역의회 의원의 조례안 발의율은 2007년 29.8%에서 2016년 50.7%, 2017년 59.8%로 점차 늘고 있다. 반면 기초의회의 활동은 제자리걸음으로 평가된다. 2007년 의원발의율이 16.2%인 것과 비교해 2017년에는 20.7% 등으로 약 5%p 증가하는데 그쳤다.
지자체의 조례가 부실할 경우 주민들이 직접 나설 수 있는 ‘주민조례제정·개폐청구제도(주민조례청구제도)’도 있다. 이는 1999년 지방자치법 일부개정을 통해 도입됐지만, 역시 실속이 없는 제도로 꼽힌다. 이 제도는 2000년 이후 지난 18년간 전국에서 총 239건이 청구됐고, 이 가운데 49.4%가 가결된 것으로 집계됐다. 하지만 도입된 기간에 비해 청구건수가 적고, 청구 주제도 ‘학교무상급식조례’처럼 특정 부문에 국한되는 등 활용도가 높지 않아 개선이 필요하다.
지방자치시대를 강조하고, 자치입법권 확대를 주문하는 것은 중요하다. 하지만 이는 ‘지방의회의 역할과 기능 강화’라는 기본에서 출발해야 한다. 국회를 따라가거나 의존하고, 정치권의 눈치를 보는 지금과 같은 행보로는 각지 지방의회가 그 역할에 충실했다고 말하기 힘들다. 자기 지역에 필요한 조례는 발굴하고, 의정활동에 전문 인력이 필요하다면 그 이유를 대중에게 꾸준히 알려야 한다. 각 지역 주민들도 주민조례청구제도의 실효성을 높일 수 있는 방안 등을 함께 고민할 때 자치행정의 성장은 앞당겨진다.
조문식 사회부 기자 (journalmal@etomato.com)
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