[뉴스토마토 박진아 기자] 76주년 제헌절을 맞아 정치권 안팎에선 개헌 추진 당위성이 힘을 얻고 있습니다. 최근엔 윤석열 대통령의 빈번한 재의요구권(거부권) 행사 문제가 부각되면서 대통령 권한을 축소하는 개헌 필요성이 학계를 중심으로 더욱 커지고 있는데요. 개헌 논의가 본격화한 지난 2007년 이후 대통령과 국회가 공식적으로 내놓은 개헌안은 총 5가지입니다. 하지만 매 국회마다 정쟁만 반복될 뿐, 실질적인 결실을 맺지 못했습니다. 이런 가운데 22대 국회에서는 "개헌은 더 이상 늦출 수 없는 시대적 과제"라며 추진 동력이 탄력을 받고 있습니다. 개헌 논의 핵심은 현행 헌법의 한계인 제왕적 대통령제 폐단을 극복하기 위한 '권력구조 개편'으로, 핵심 쟁점 5가지를 짚어봤습니다.
우원식 국회의장과 황우여 국민의힘 비상대책위원장과 추경호 원내대표, 박찬대 민주당 당대표 권한대행 겸 원내대표가 17일 국회 로텐더홀에서 열린 에서 기념촬영을 하고 있다. (사진=연합뉴스)
①제66조1항 개정
한국의 대통령제는 반민주주의 헌법이었던 박정희 전 대통령의 1972년 유신헌법(제4공화국)에 뿌리를 둔 내용이 많습니다. 정치권과 학계 등에서는 가장 먼저 폐지해야 할 유신의 잔재로 헌법 제66조1항 '대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다'를 꼽습니다. 문제는 '대통령은 국가의 원수'라는 내용인데요. 이는 박 전 대통령의 제3공화국 헌법에도 없었던 내용입니다. 당시 3공화국 헌법 제63조2항은 '대통령은 외국에 대하여 국가를 대표한다'고만 명시돼 있습니다.
대통령 권한 축소를 위한 권력구조 개편을 위해서는 해당 조항을 개정해야 한다는 목소리가 꾸준히 제기되고 있는데요. 2018년 국회 개헌안과 2018년 문재인 전 대통령의 개헌안은 대통령의 국가원수 지위를 폐지했습니다. 실제 문 전 대통령의 개헌안을 보면 제70조1항에 '대통령은 국가를 대표한다'고만 적혀 있는데, '국가원수 조항'이 삭제된 것은 대통령이 행정부와 입법부, 사법부 위에 군림하지 말고 삼권이 평등한 관계에서 일하라는 의미입니다.
②사면권 제한
대통령의 권한을 축소하는 방안으로는 '사면권 제한'도 꾸준히 거론됩니다. 우리나라에서 삼권분립이 실질적으로 이뤄지려면 대통령의 고유 권한인 인사권과 사면권에 견제 장치가 필요하다는 목소리가 높은데요. 특히 대통령이 행사할 수 있는 사면권의 헌법적 근거는 바로 제79조인데, 여기엔 특별사면에 관한 조항이 없습니다. 다만 일반사면을 하기 위해선 국회의 동의가 필요하다는 정도만 명시돼 있습니다. 사면권이 대통령 권력남용의 정점이라는 비판이 나오는 이유이기도 합니다.
역대 정권에서는 사면권 남발이 빈번하게 이뤄졌습니다. 실제 법무부 통계를 보면 이승만정부부터 문재인정부까지 총 103번의 사면이 이뤄졌는데요. 구체적으로는 특별사면은 24만4406명, 특별감형은 5만4724명, 특별복권은 3만3665명으로 총 33만2795명으로 집계됐습니다. 윤석열정부 역시 현재까지 총 네 차례의 사면을 단행했습니다. 가장 최근에 단행한 지난 2월 설 명절 특별사면에서는 경제인, 정치인 등 총 980명이 대상자 명단에 올랐으며 이 밖에도 총 45만5398명이 행정제재 특별감면 조치와 공무원 징계사면을 받았습니다.
③예산 법률주의
입법부의 본질적 권한인 입법권과 예산권을 국회에 돌려주는 것도 대통령의 권한을 축소하는 방안으로 지목됩니다. 현재 헌법은 정부가 예산안을 편성하고, 국회가 이를 심의·확정하도록 하고 있는데요. 국회는 국정 운영의 시작인 예산안 편성 단계부터 견제할 방안을 마련해 정부 권한을 축소해야 한다고 주장하고 있습니다. 때문에 정치권에선 예산안도 법안으로 규정해 국회가 폭넓은 재량을 가지고 수정하는 '예산 법률주의'를 도입하자는 제안도 꾸준히 나왔습니다.
2009년과 2018년 국회 개헌안은 행정부의 법률안 제출권을 폐지하고 예산 법률주의를 도입함으로써 국회의 입법권과 예산 통제권을 강화하자는 내용이 담겼습니다. 2018년 문 전 대통령의 개헌안도 예산 법률주의를 도입하고, 행정부의 법률안 제출권을 제한했습니다. 다만 예산안에 대한 국회의 권한이 강화할 때 나타날 수 있는 부작용도 고민해야 한다는 지적이 뒤따르는데요. 즉 민원성 '쪽지 예산'이 더 극성을 부릴 수 있다는 지적이 함께 나옵니다.
④감사원 국회 이전
행정부에 대한 회계검사와 직무감찰을 맡는 감사원이 대통령 소속 기관인 것도 대통령의 비정상적 권한 중 하나로 지목됩니다. 대통령 소속 기관이라는 이유로 감사원은 대통령의 뜻에 따라 감사를 하거나 하지 않는 행태를 보이고 있다는 지적이 끊이질 않는데요. 역대 정권마다 '외풍', '코드 감사' 논란이 되풀이 된 이유도 같은 맥락입니다. 때문에 감사원의 직무상 독립성과 정치적 중립성 확보는 오랜 과제로 꼽혀왔습니다.
이 같은 이유로 2009년 국회 개헌안은 감사원의 회계검사 기능을 국회로 이관하고 직무감찰만 행정부에 남겨두는 방안을 제안했는데요. 이는 문 전 대통령의 대선 공약이기도 했습니다. 따라서 2018년 국회와 문 전 대통령의 개헌안도 감사원을 행정부 소속이 아닌 독립기관으로 바꿀 것을 제안했습니다.
⑤법관 국회 선출
행정부 다음으로 대통령의 권한이 가장 막강하게 미치는 영역은 사법부입니다. 사법부의 지휘부 다수를 사실상 대통령이 결정하기 때문인데요. 현재 대법관은 대법원장이 제청, 국회가 동의, 대통령이 임명합니다. 또 헌법재판관은 대통령과 국회, 대법원장이 3명씩 지명하거나 선출해 대통령이 임명합니다. 대법관 전원, 헌법재판관 다수를 사실상 대통령이 결정하는 구조인 셈입니다.
때문에 정치권에서는 개헌을 통해 대통령의 사법권에 대한 영향력을 줄여야 한다고 주장이 지속적으로 나왔습니다. 이와 관련해 2009년 국회 개헌안은 대법관과 헌법재판관 전원을 국회에서 선출하고 대통령은 임명만 하도록 제시했습니다. 2018년 국회 개헌안은 대법관을 사법평의회가 선출·국회가 동의·대통령이 임명하도록 했으며, 헌법재판관은 국회가 선출·대통령이 임명하는 내용을 담았습니다.
우원식 국회의장이 제헌절 76주년 경축식을 맞아 17일 국회 로텐더홀에서 경축사를 하고 있다. (사진=연합뉴스)
박진아 기자 toyouja@etomato.com
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